ว่าด้วยเรื่องการจัดการงบประมาณแผ่นดิน (update 20-Jul-2025)

แปะเอาไว้อ่านเอง เด๋วจะเรียนในคอร์สของ CU ด้วย ถ้าเวลาอำนวย เพราะมันเกี่ยวข้องกับภาษีที่เราจ่าย และการเป็น active citizen เป็นเรื่องที่ดีที่ ปชช คนไทยต้องจับตามองบุคคลมีอำนาจที่ใช้ภาษีของเราในการพัฒนาประเทศ

View Budget Reform Report (PDF)

--

เรียนไปด้วย ให้ NotebookLM สรุปไปด้วย เพราะจะได้ประหยัดเวลาในการจด

รายละเอียดคอร์ส

การงบประมาณภาครัฐ

โดย :ศ. ดร.จรัส สุวรรณมาลารหัส :CHULAMOOC3012

https://mooc.chula.ac.th/course-detail/152

จุดประสงค์ที่เรียนก็เพราะว่าทำงานขอทุนมาทำวิจัย และขอซื้อเครื่องมาที่มาจากงบประมาณของรัฐที่ได้มาจากการทำแพลนของมหาวิทยาลัย เลยอยากทำความเข้าใจหน่อยว่าเขาบริหาร และทำแพลนเรื่องงบประมาณอย่างไรบ้าง เพราะเราถือเป็นหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณรัฐเหมือนกัน ก็ต้องรักษาวินัยการคลัง และใช้เงินให้คุ้มค่าตามที่ อ.ผู้สอนเขาแนะนำไว้ และต้องการทำความเข้าใจรายงานอันบนด้วย ซึ่งจัดทำโดย คณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณสภาผู้แทนราษฎร

ยังมีอีกสองสามเรื่องที่ติดค้างในใจจนต้องทำให้เข้าไปเรียนเรื่องการจัดทำงบประมาณคือ เรื่อง system integrator (https://t-lerksuthirat.blogspot.com/2025/07/ai-note-strategic-research-forum-2025.html) และเรื่องแผนงานวิจัยตามที่เขาจัดเสวนากัน (https://t-lerksuthirat.blogspot.com/2025/06/blog-post.html) + การจัดทำนโยบายสาธารณะ (https://t-lerksuthirat.blogspot.com/2025/07/slide.html) และงานวิจัยที่จับต้องได้ (https://t-lerksuthirat.blogspot.com/2025/05/tdri.html)

ข้างล่างคือสรุป

เอกสารนี้สรุปประเด็นสำคัญเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณภาครัฐ โดยเน้นย้ำว่า งบประมาณคือเครื่องมือสำคัญ ที่ต้องจัดทำแผนอย่างรอบคอบทุกปี เพื่อใช้ในการขออนุมัติงบประมาณจากรัฐ สื่อสารกับสาธารณชน และบริหารจัดการองค์กรภายใน ทั้งนี้ ระบบงบประมาณภาครัฐสมัยใหม่มีความซับซ้อนขึ้นเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์และรักษาวินัยทางการคลัง กระบวนการงบประมาณแบ่งเป็น 3 ขั้นตอนหลัก ได้แก่ การจัดทำแผน การให้ความเห็นชอบ และการนำไปใช้ ซึ่งขั้นตอนสุดท้ายนี้มีความสำคัญและซับซ้อนที่สุด รวมถึงเป็นจุดที่มักเกิดปัญหาและความขัดแย้ง โดยเฉพาะประเด็น "ทำงานเสร็จแต่แผนงานไม่สำเร็จ" ซึ่งหมายถึงการใช้งบประมาณครบถ้วนแต่ไม่เกิดผลลัพธ์ตามเป้าหมายที่แท้จริง การแก้ไขปัญหาเหล่านี้ต้องอาศัย การวางแผนที่แม่นยำ การอนุมัติที่รัดกุม และการบริหารจัดการที่มีธรรมาภิบาล รวมถึง การตรวจสอบและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง จากหลายหน่วยงาน เพื่อให้มั่นใจว่างบประมาณถูกใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเกิดประโยชน์สูงสุด.

การบริหารงบประมาณภาครัฐ: หลักการและปัญหา

สรุปประเด็นสำคัญและแนวคิดหลักเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณภาครัฐ

เอกสารสรุปนี้รวบรวมประเด็นสำคัญ แนวคิดหลัก และปัญหาที่พบบ่อยในการบริหารงบประมาณภาครัฐ โดยอ้างอิงจากแหล่งข้อมูลที่ให้มา ซึ่งเน้นย้ำถึงความซับซ้อนและผลกระทบของการบริหารงบประมาณต่อประสิทธิภาพและการทุจริตคอร์รัปชัน รวมถึงบทบาทของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการงบประมาณ

1. งบประมาณ: เครื่องมือสองคมและการจัดทำแผนประจำปี

ทุกองค์กรต้องมีแผนงบประมาณประจำปีเพื่อใช้เป็นเครื่องมือบริหารงาน โดยต้องจัดทำแผนงบประมาณขึ้นใหม่เป็นประจำทุกปี อย่างไรก็ตาม งบประมาณเปรียบเสมือน "ดาบสองคม" ดังที่ระบุใน: "ถ้าจัดทำแผนดี ใช้เป็น ก็จะเป็นประโยชน์สำหรับองค์กรเป็นอย่างมาก แต่ถ้าจัดทำแผนงบประมาณไม่รอบคอบ หรือใช้ไม่เป็น ก็จะเกิดเป็นโทษและเป็นอุปสรรคในการบริหารงานได้เช่นเดียวกัน"

2. วัตถุประสงค์ของการจัดทำแผนงบประมาณภาครัฐ

หน่วยงานภาครัฐต้องจัดทำแผนงบประมาณเพื่อวัตถุประสงค์หลัก 3 ประการ ดังที่กล่าวใน :

• เพื่อใช้ในการของบประมาณจากรัฐ: เนื่องจากหน่วยงานภาครัฐส่วนใหญ่ไม่มีรายได้จากการดำเนินงานโดยตรง

• เพื่อใช้สื่อสารกับสาธารณชน: เป็นส่วนหนึ่งของกลไกธรรมาภิบาลภาครัฐ ทำให้ประชาชนทราบว่าหน่วยงานจะทำอะไรบ้าง

• เพื่อใช้สื่อสารและบริหารองค์กร: เป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการภายในองค์กรแต่ละปีงบประมาณ

3. ประเภทของแผนงบประมาณภาครัฐ

แผนงบประมาณแบ่งออกเป็น 2 ประเภทหลัก :

• แผนงบประมาณของรัฐ (งบประมาณแผ่นดิน): ใช้ภาษีของรัฐเป็นหลัก โดยสำนักงบประมาณเป็นเจ้าภาพในการดำเนินงาน

• แผนงบประมาณของหน่วยงาน: ใช้เงินรายได้ของหน่วยงานนั้นๆ เป็นหลัก หน่วยงานบางประเภทอาจใช้ทั้งเงินของรัฐและเงินรายได้ของตนเอง จึงต้องจัดทำงบประมาณทั้งสองประเภท

4. ความซับซ้อนของระบบงบประมาณภาครัฐสมัยใหม่

ระบบงบประมาณภาครัฐในปัจจุบันถูกออกแบบมาเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ของรัฐและหน่วยงาน พร้อมทั้งรักษาวินัยทางการคลัง ทำให้ระบบมีความซับซ้อน :

• มีการจัดทำแผนการเงินการคลังระยะ 3-5 ปี เพื่อใช้เป็นกรอบในการรักษาวินัยทางการคลัง

• มีการนำยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาอื่นๆ มาใช้ประกอบในการจัดทำแผนการเงินระยะยาวและงบประมาณรายจ่ายประจำปี

• มีการจำแนกประเภทรายจ่ายเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ออกจากรายจ่ายประจำอย่างชัดเจน

5. คำศัพท์และโครงสร้างแผนงานในระบบงบประมาณใหม่

คำศัพท์ใหม่ๆ ที่ใช้ในระบบงบประมาณเป็นวิธีจัดระบบชุดความคิดเพื่อขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ ซึ่งเรียกว่า "โครงสร้างแผนงาน" :

• แผนงาน: ชุดของงาน โครงการ หรือกิจกรรมที่มุ่งให้เกิดผลสำเร็จในเรื่องใดเรื่องหนึ่งร่วมกัน

• งาน: ชุดของกิจกรรมที่เป็นกระบวนการจัดผลิตและส่งมอบบริการสาธารณะอย่างต่อเนื่องเป็นประจำ

• โครงการ: ชุดของกิจกรรมที่เป็นกระบวนการจัดผลิตหรือส่งมอบบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งก่อสร้าง/สาธารณูปโภคเป็นการเฉพาะ มีระยะเวลาเริ่มต้นและสิ้นสุดที่แน่นอน

• กิจกรรม: ขั้นตอนการนำปัจจัยการผลิต (เงิน, คน, วัสดุ, ครุภัณฑ์) เข้าสู่กระบวนการดำเนินงานเพื่อให้เกิดผลผลิต

6. กระบวนการงบประมาณภาครัฐ 3 ขั้นตอน

กระบวนการงบประมาณของหน่วยงานภาครัฐประกอบด้วย 3 ขั้นตอนหลัก :

1. การจัดทำแผนงบประมาณ: โดยฝ่ายบริหาร (ผู้บริหาร, หัวหน้าหน่วย, เจ้าหน้าที่งบประมาณ)

2. การให้ความเห็นชอบแผนงบประมาณ: โดยรัฐสภา, สภาท้องถิ่น หรือคณะบุคคลที่กำกับดูแลธรรมาภิบาล

3. การนำงบประมาณไปใช้ (การบริหารงบประมาณ): เป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุด บุคลากรทุกคนมีส่วนร่วมในบทบาทที่แตกต่างกัน

7. ปัญหาและความขัดแย้งในกระบวนการงบประมาณ

ปัญหาความไม่ราบรื่นและความขัดแย้งมักเกิดขึ้นในขั้นตอนการนำแผนงบประมาณไปใช้ อย่างไรก็ตาม สาเหตุส่วนใหญ่อาจเกิดขึ้นแล้วในขั้นตอนก่อนหน้า เช่น :

• การวางแผนงบประมาณผิดพลาด:

    ◦ การประมาณการรายได้ผิดพลาด (ต่ำเกินไปทำให้กู้เงินมาใช้ทั้งที่มีเงินเหลือใช้ หรือสูงเกินไปทำให้เกิดปัญหาขาดสภาพคล่อง)

    ◦ การประมาณการรายจ่ายผิดพลาด คลาดเคลื่อน หรือไม่ประเมินความพร้อม/ความเป็นไปได้ในการดำเนินงาน

    ◦ ผู้บริหารไม่เข้าร่วมจัดทำแผนตั้งแต่ต้น ทำให้เน้นงบประจำละเลยงบยุทธศาสตร์

• การให้ความเห็นชอบแผนงบประมาณไม่รอบคอบ:

    ◦ การปรับลดหรือตัดงบประมาณแบบไม่รอบคอบจนไม่สามารถทำได้จริง

    ◦ การสอดแทรกแผนหรือโครงการใหม่ที่ไม่มีความพร้อม หรือประมาณการรายจ่ายแบบเหมาจ่าย

8. ปัญหา "ทำงานเสร็จ แต่แผนงานไม่สำเร็จ" (Output vs. Outcome)

ปัญหาที่ร้ายแรงที่สุดคือ "หน่วยงานทำงานเสร็จ แต่แผนงานไม่สำเร็จ" ซึ่งหมายถึงหน่วยงานทำกิจกรรมหรือโครงการเสร็จสิ้นตามแผน (มี output ครบถ้วนและใช้งบประมาณจนหมด) แต่ไม่เกิด outcome ตามที่กำหนดไว้ในแผนงาน สาเหตุเกิดจากข้อบกพร่องของการจัดทำแผนงบประมาณ โดยเฉพาะแผนยุทธศาสตร์ที่ขาดตรรกะหรือความสมเหตุสมผล ซึ่งอาจเกิดจากความไม่รู้ของผู้ร่างแผน การขาดข้อมูล หรือการใช้ข้อมูล/วิธีวิเคราะห์ปัญหาผิดพลาด ทำให้ผลผลิตกับผลสำเร็จของแผนงานไม่เชื่อมต่อกัน

9. แนวทางการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการงบประมาณ

แหล่งข้อมูลเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาต่างๆ :

• ประมาณการรายได้ให้ถูกต้อง: ต้องอยู่บนฐานข้อมูลที่ถูกต้อง เป็นวิทยาศาสตร์ และผู้รับผิดชอบไม่ถูกกดดัน/ไม่มีผลประโยชน์ขัดกัน

• จัดทำแผนงบประมาณด้วยความรอบคอบ: มีเป้าหมายชัดเจน ใช้ความรู้เป็นพื้นฐาน และผู้บริหารต้องมีส่วนร่วมอย่างจริงจัง โดยเฉพาะงบยุทธศาสตร์

• ประมาณการค่าใช้จ่ายให้ถูกต้อง: ศึกษาความพร้อมและความเป็นไปได้ของแผนงาน/โครงการ และคัดเลือกเฉพาะแผนงานที่มีความพร้อมสูง

• รัฐสภา/สภาท้องถิ่นพิจารณาให้ความเห็นชอบอย่างรัดกุมระมัดระวัง: ไม่แทรกแซงอำนาจฝ่ายบริหารด้วยการเสนอแผน/โครงการใหม่ หรือโยกย้ายงบประมาณ

10. การบริหารงบประมาณ: ขั้นตอนที่สำคัญและซับซ้อนที่สุด

การบริหารงบประมาณเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดในกระบวนการงบประมาณภาครัฐ เนื่องจากมีผลกระทบต่อผลสำเร็จและประสิทธิภาพของการบริหารงานภาครัฐมากที่สุด มีโอกาสเกิดปัญหาทุจริตคอร์รัปชันได้มากที่สุด และมีความซับซ้อนมากกว่าขั้นตอนอื่นๆ เนื่องจากมีหลายหน่วยงานและหลายระบบเกี่ยวข้อง 

11. บทบาทของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงบประมาณ

ความสำเร็จของการบริหารงบประมาณเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของหลายหน่วยงาน แบ่งเป็น 4 ประเภทหลัก:

• หน่วยนโยบาย: (เช่น กระทรวง, หน่วยงานเจ้าภาพยุทธศาสตร์) มีหน้าที่ควบคุมดูแลให้หน่วยปฏิบัติการดำเนินการตามแผน

• หน่วยปฏิบัติการ: (เช่น กรม, หน่วยที่ได้รับจัดสรรงบประมาณ) เป็นหน่วยใช้เงินหรือก่อหนี้ผูกพันเพื่อผลิตและส่งมอบบริการ

• หน่วยจัดสรรและควบคุมงบประมาณ: (เช่น สำนักงบประมาณ) มีหน้าที่จัดสรรและกระจายเงิน รวมถึงให้ความเห็นชอบการแก้ไขเปลี่ยนแปลงงบประมาณ

• หน่วยบริหารการเงิน: (เช่น กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง) มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบการก่อหนี้ผูกพัน การเบิกจ่ายเงิน และการชำระหนี้ รวมถึงบริหารสภาพคล่อง

12. จุดมุ่งหมายและกลไกของการบริหารงบประมาณ

จุดมุ่งหมายหลัก 2 ประการของการบริหารงบประมาณคือ :

1. ดำเนินการเพื่อให้แผนงบประมาณประสบผลสำเร็จมากที่สุด

2. ควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐให้มีประสิทธิภาพ ถูกต้องตามแผน, กฎหมาย, ระเบียบ และปราศจากการทุจริตคอร์รัปชัน

เพื่อให้บรรลุเป้าหมายนี้ รัฐต้องมีกลไกบริหารงบประมาณซึ่งประกอบด้วยระบบปฏิบัติการคู่ขนาน 2 ระบบ:

• ระบบควบคุมผลงานและประสิทธิภาพการจัดการ: ควบคุมให้หน่วยปฏิบัติการผลิตและส่งมอบบริการตามแผน และให้แผนงาน/ยุทธศาสตร์ประสบผลสำเร็จ

• ระบบการควบคุมทางการเงิน: ควบคุมการใช้จ่ายเงินให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ (ใช้ระบบ GFMIS เป็นกลไกหลัก)

13. ปัจจัยเสี่ยงที่ทำให้การบริหารแผนงานล้มเหลว

มีอย่างน้อย 3 ปัจจัยหลัก :

1. หน่วยนโยบายไม่ทำหน้าที่หรือทำไม่สมบูรณ์: กำหนดแผนยุทธศาสตร์/เป้าหมายไม่ชัดเจน ไม่กระจายงาน หรือสมคบคิดกับหน่วยปฏิบัติการ

2. หน่วยปฏิบัติงานมีพฤติกรรม "เกียร์ว่าง": ไม่ดำเนินการตามแผน หลีกเลี่ยงความรับผิดชอบ หรือกลัวความเสี่ยง

3. การวางแผนผิดพลาด: คาดการณ์ผิดพลาด ขาดความรู้ หรือตั้งใจหมกเม็ด นำไปสู่ปรากฏการณ์ "ทำงานเสร็จแต่ไม่ประสบผลสำเร็จ"

14. การป้องกันและแก้ไข: กลไกธรรมาภิบาลและการตรวจสอบ

การป้องกันแก้ไขต้องมีกลไกธรรมาภิบาลที่ดี :

• กลไกภายในระบบปฏิบัติการ: มีระบบให้คุณให้โทษตามผลงานและผลสำเร็จ

• กลไกภายนอกระบบปฏิบัติการ:

    ◦ เปิดเผยข้อมูลการเงินการคลังของรัฐต่อสาธารณชน

    ◦ องค์กรตรวจสอบภาครัฐและภาคประชาชน (สื่อมวลชน) มีสิทธิ์และทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน

15. กลไกและกระบวนการควบคุมทางการเงิน (GFMIS)

ระบบ GFMIS เป็นกลไกหลักในการควบคุมทางการเงิน :

• สำนักงบประมาณส่งข้อมูลงบประมาณที่จัดสรรให้กรมบัญชีกลาง

• กรมบัญชีกลางป้อนข้อมูลเข้าสู่ระบบ GFMIS เพื่อควบคุมทางการเงิน

• หน่วยงานที่ได้รับจัดสรรงบประมาณสามารถกระจายอำนาจการบริหารงบประมาณไปยังหน่วยงานระดับพื้นที่ได้ โดยแจ้งสำนักงบประมาณและกรมบัญชีกลาง

• การก่อหนี้ผูกพัน (จัดซื้อจัดจ้าง) ดำเนินการผ่านระบบ GFMIS เป็นหลัก (มีข้อยกเว้นสำหรับรายการย่อย)

• การเบิกจ่ายเงินเพื่อชำระหนี้ผ่านระบบ GFMIS โดยกรมบัญชีกลางเป็นผู้ถือเงินและควบคุมการเบิกจ่ายเพียงผู้เดียว หน่วยงานที่ได้รับจัดสรรไม่มีเงินอยู่ในมือ แต่มีอำนาจก่อหนี้ผูกพัน

16. การตรวจสอบ ติดตาม และประเมินผลการดำเนินงานงบประมาณ

การตรวจสอบติดตามผลการดำเนินงานงบประมาณเป็นสิ่งสำคัญเพื่อให้มั่นใจว่าการดำเนินงานเป็นไปตามแผนและกฎหมาย และปราศจากการทุจริตคอร์รัปชัน 

• หน่วยรับจัดสรรงบประมาณ (หน่วยปฏิบัติการ):

    ◦ ต้องประเมินตนเอง และรับการตรวจสอบจากหน่วยงานภายนอกหลายหน่วยงาน (หน่วยกำกับนโยบาย, หน่วยเจ้าภาพยุทธศาสตร์, สำนักงบประมาณ, หน่วยกำกับคุณภาพภายนอก, สตง.)

    ◦ ต้องมีกลไกการประเมินตนเองที่น่าเชื่อถือ จัดทำรายงานผลการตรวจสอบติดตามที่ระบุเป้าหมายผลผลิต, ต้นทุน, ค่าใช้จ่ายจริง, และข้อเสนอแนะสำหรับการปรับปรุงแก้ไข

• หน่วยนโยบายและหน่วยเจ้าภาพยุทธศาสตร์:

    ◦ มีหน้าที่ตรวจสอบและประเมินผลสำเร็จของแผนยุทธศาสตร์ในภาพรวม (ระดับมหภาค/ชาติ และระดับพื้นที่/ย่อย)

    ◦ จัดทำรายงานผลการตรวจสอบติดตามต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์และเผยแพร่ต่อสาธารณชน

• สำนักงบประมาณ:

    ◦ มีหน้าที่ติดตามและประเมินความก้าวหน้า ปัญหาอุปสรรคของการบริหารงบประมาณ (เช่น การแก้ไขเปลี่ยนแปลงรายการ, การก่อหนี้ผูกพัน) รวมถึงการประเมินต้นทุนและค่าใช้จ่าย

• หน่วยกำกับมาตรฐานบริการสาธารณะ:

    ◦ มีหน้าที่ติดตามตรวจสอบคุณภาพบริการสาธารณะที่หน่วยปฏิบัติงานจัดบริการให้ประชาชน

• หน่วยตรวจสอบภายนอก: (สตง., ป.ป.ช., ป.ป.ง., คณะกรรมาธิการรัฐสภา/สภาท้องถิ่น)

    ◦ สตง.: ตรวจสอบรายงานการเงิน ประสิทธิภาพการดำเนินงาน ทุจริตคอร์รัปชัน และการประพฤติมิชอบทางการเงิน

    ◦ ป.ป.ช. และ ป.ป.ง.: ตรวจสอบกรณีทุจริตคอร์รัปชันในกระบวนการบริหารการเงินการคลังของรัฐ

    ◦ คณะกรรมาธิการรัฐสภา/สภาท้องถิ่น: มีอำนาจตรวจสอบและประเมินผลสำเร็จและประสิทธิภาพ/ความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินในแผนงาน/โครงการ

17. จุดอ่อนขององค์กรภาครัฐไทยในการตรวจสอบผลงาน

องค์กรภาครัฐไทยมีจุดอ่อนที่คล้ายกันคือ "การไม่สนใจ ไม่เอาจริงเอาจังกับการตรวจสอบผลงานและการประเมินผลการดำเนินงานของตนเอง" ซึ่งอาจเป็นเพราะไม่สนใจผลงานที่ทำ หรือไม่ต้องการให้ผู้อื่นล่วงรู้ข้อบกพร่อง เมื่อไม่ประเมิน ก็ไม่ทราบจุดอ่อนและไม่ได้นำไปปรับปรุงตนเองให้ดีขึ้น การประเมินตนเองจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

โดยสรุปแล้ว การบริหารงบประมาณภาครัฐเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและสำคัญอย่างยิ่งต่อประสิทธิภาพและความโปร่งใสของภาครัฐ การจัดทำแผนที่รอบคอบ การอนุมัติที่รัดกุม การบริหารจัดการที่มีธรรมาภิบาล และการตรวจสอบประเมินผลอย่างจริงจัง ล้วนเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้งบประมาณเป็นเครื่องมือที่มีประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ.